"Discutir Buenos Aires" Entrevista a Héctor Poggiese, Coordinador del programa Planificación Participativa y Gestión Asociada de FLACSO
La Asamblea Constituyente de 1996 consensuó la implementación de las comunas, recién en 2005 se sancionó la ley pero al día de hoy no se ha llamado a elecciones para que esta política comience a llevarse a cabo. Las Redes PPGA (Planificación Participativa y Gestión Asociada) proponen un programa de transición para que esta política tenga éxito. Los ciudadanos y ciudadanas y el gobierno deben habituarse a una nueva forma de participar y gestionar en forma colectiva. La construcción de ciudadanía se basa en la participación e inclusión de los habitantes de una ciudad. Para eso hace falta crear canales de cooperación y asociación entre vecinos y vecinas y el ejecutivo municipal.
El ejercicio democrático requiere de prácticas incluyentes que posibiliten vínculos de socialización superadores a las pertenencias de clase. Para una democracia relativamente joven como la nuestra y con una disputa de modelos económicos, políticos pero sobre todo culturales, la participación o la práctica de los derechos ciudadanos suele estar afectada por la intervención del mercado que determina quiénes están adentro o quiénes están afuera.
Buenos Aires se caracterizó por ser la ciudad del país con mayor nivel sociocultural y sus habitantes tuvieron siempre un caudal de información por encima del resto de los argentinos. Sin embargo, el fracaso de las políticas de los gobiernos progresistas, y el avance de una propuesta de gestión de mercado que se proponía como eficaz para abordar las políticas de gobierno, encandilaron a los porteños y las porteñas. Al día de hoy, con una gestión de gobierno nula para dar respuesta a las demandas sociales, queda demostrado que gestionar no es gerenciar.
En esta entrevista Héctor Poggiese nos propone un repaso sobre un tema pendiente en la Ciudad de Buenos Aires: la Ley de Comunas y su influencia en la construcción ciudadana.
Ley de comunas: participación e inclusión
- ¿En qué consiste su trabajo sobre las comunas?
- Las comunas son una unidad política y administrativa descentralizada con competencia territorial, patrimonio y personería jurídica. Esto significa que en aquellas cuestiones en las que es competente, cuenta con presupuesto y lo hace por su cuenta sin necesidad de consulta al gobierno central. Esto se debe a que si bien no es un órgano autónomo, como sería un municipio, las comunas tienen competencias propias con un gobierno propio y un presupuesto asignado.
Las redes de planificación participativa y gestión asociada (Redes PPGA) vienen trabajando hace un tiempo en la ciudad. Poggiese repasa el trayecto de la propuesta de la Ley de Comunas, “desde que se sancionó la constitución del 96, inclusive en la Asamblea Constituyente, insistimos en proponer un programa de transición. El mismo contempla que si se pasa de una ciudad centralizada al gobierno de una ciudad descentralizada, con desarrollo de situaciones locales, tanto el Estado como la sociedad tienen que entrenarse para una nueva situación para la que no están habituados.
La Constitución de la Ciudad Autónoma otorgó cinco años para que se pongan en existencia las comunas pero en todo ese tiempo no se avanzó, no se hizo la Ley de Comunas y no hubo voluntad política para definir cómo se iban a organizar esas comunas y que debía hacer el gobierno para instalarlas.
Nuestro grupo insistió con esto, hicimos un Buenos Aires Viva en 2001 hablando de la necesidad de preparar un programa de transición y recién en 2005 se sancionó la Ley de Comunas, o sea, nueve años después de la nueva Constitución y con cuatro años de atraso respecto al plazo fijado. Al día de hoy,1 todavía no se ha convocado a elecciones pese a que la ley sancionada en 2005 establecía que en 2006 serían convocadas. En ese período organizamos un nuevo Buenos Aires Viva para discutir un programa de transición, ya que la ley establecía que en 2007 las comunas tenían que empezar a funcionar. El tiempo estipulado para ello era aproximadamente dos años. Así fue que empezamos a hacer el Buenos Aires Viva V para elaborar un programa de transición.
Este paso fundamental para la puesta en funcionamiento y éxito de las comunas se hizo llevando adelante una serie de debates en la ciudad en los que se analizó cómo pensar esa transición. Participaron la Secretaría de Descentralización, legisladores, organizaciones sociales de distinto tipo, las Redes PPGA y FLACSO, las organizaciones vecinales, ONG y redes sociales.
Lo que se empezó organizando en la estructura social se transformó en programa oficial en el año 2006. Se trabajó en esa línea y el gobierno de la ciudad fue adoptando el programa de transición. En continuidad con lo que se planteaba en los ámbitos sociales, se transformó en política pública. En el programa de transición se preparó lo que demandaría como presupuesto y la Legislatura aprueba ese presupuesto para el 2006”.
Sin embargo pese a que el programa de transición fue aprobado y anunciado por el gobierno de la ciudad en febrero de 2006, la gestión Telerman cambió su orientación y el presupuesto se usó de otra manera. Su organización y estructura volvió a lo tradicional frustrando la implementación de un programa cuya elaboración había sido participativa.
La Ley de Comunas implica potenciar la participación y el fortalecimiento democrático. “Las críticas que le hicimos se basaron en ciertas insuficiencias, no en la intencionalidad”, aclara el Coordinador del programa Planificación Participativa y Gestión Asociada de FLACSO, que calificó al proceso de debate que antecedió a la sanción como “positivo”, pero dejó en claro que en su momento no se contempló el programa de transición.
La Ley afirma que la organización de las comunas debe contemplar:
-Conformación de una Junta Comunal, colegiada, con siete miembros electos.
-Disposición de un Consejo Comunitario que integre las organizaciones sociales de la comuna.
-Creación de un Consejo de Coordinación Intermunicipal, no previsto en la Constitución. El mismo debe estar presidido por el jefe de Gobierno de la ciudad y su composición se completa con los presidentes de cada comuna.
La Constitución establece que las comunas tienen competencias exclusivas, como por ejemplo: el mantenimiento de las calles, espacios verdes, la elaboración de un programa de acción y de un presupuesto. Pero hay otras competencias llamadas competencias concurrentes que no son exclusivas de las comunas ni del gobierno central sino que corresponden al ámbito de este Consejo Intermunicipal, por ejemplo: salud, educación, ambiente, seguridad, etc. Un avance que hace la ley respecto de lo que dice la Constitución es definir el ámbito de acción de las competencias concurrentes.
Poggiese aclara que, de comenzar a funcionar las comunas, habrá tres prácticas de gobierno que hasta ahora son desconocidas:
1° El gobierno local es un colegiado de siete miembros que tiene atribuciones sobre esas competencias exclusivas y tiene que gestionarlas con su propio presupuesto.
2ª El gobierno local se completa con el Consejo Comunitario, con el cual la Junta comunal tiene que articular asociadamente.
3º El Jefe de gobierno tendrá que articular políticas con las comunas en el consejo Intermunicipal.
- ¿En qué se basaron para elaborar este sistema de gobierno?
- En la Constituyente hubo un predominio de lo que se puede llamar el progresismo y una necesidad muy grande de consolidar una democracia participativa. No debe haber en las ciudades de América Latina una constitución con la dosis de participacionismo que tiene esta constitución, no sólo por lo de las comunas, sino por los consejos, los órganos de control, las políticas de ambiente, entre otras cuestiones.
- ¿Las listas de elecciones de las comunas son listas vecinales o partidos políticos?
- Hasta que no se sancione una ley electoral especial, se supone que serán partidos políticos, que podrán llevar candidatos extrapartidarios.
La colegiación: una nueva forma de gobierno
Poggiese es contundente, “los que no quieren que hayan comunas, por ejemplo el macrismo, apuestan a su fracaso, por eso hay que apuntalar bien el proceso de transición. En las comunas por ejemplo hay que aprender a gobernar en forma asociada. La colegiación va a ser una distribución entre dos o tres partidos que pueden combinarse, depende del resultado electoral. Habrá uno que sea el presidente, pero es presidente a los efectos de representar a la Junta, no en el sentido de un ejecutivo. Al mismo tiempo se establece que va a haber un Consejo Comunitario que es honorario y está compuesto por todas las organizaciones vecinales, no gubernamentales, redes, partidos políticos y otras formas de organización que haya en el territorio de la comuna”.
Advierte también que “se pueden encontrar nuevos problemas, porque la ley no dice nada sobre el lugar que ocuparán los partidos si ganan. Si ocupan un lugar en la Junta tendrán un lugar también en el Consejo Comunitario, pudiendo crear una sobrerrepresentación.”
- ¿Esto implica, entonces, que el trabajo de articulación debe ser muy preciso en todos los ámbitos?
- Hay que encontrar un mecanismo práctico que aporte a la gobernabilidad. Hablar de transición implica hacer ensayos de cómo serían esas prácticas, cómo se le agrega planificación participativa a esas relaciones, para que sea un lugar de producción de política local y no en un pequeño lugar de conflictos inter partidarios. La ley agrega algo que la Constitución no preveía que es que el Consejo es el responsable de lograr la participación del ciudadano individual para que no se sienta fuera del sistema.
- ¿Cómo se baja al vecino o vecina esta propuesta de participación para que tenga éxito?
- En el programa de transición programamos un mapa activo socio-urbano, como preparación para una nueva situación y proyectos de aprendizaje, detectando las nuevas situaciones territoriales, las redes preexistentes, etc., para evitar que el Consejo Comunitario sea sólo un lugar de reclamos y que nunca se llegue a organizar un programa de gobierno. De reclamar a programar hay un salto de acción consciente en el cual, el individuo o el grupo, empiezan a fijar prioridades.
Intercambio de saberes y nuevos aprendizajes
Las prácticas y saberes que ya se conocían no se pueden perder en el nuevo contexto del sistema de comunas, “los programas participativos deberían ser como una especie de escuela para aquellos vecinos que se agregaban, que eran reclamantes y que encontrarían en la experiencia de gestión participativa un lugar para aprender”.
Poggiese ejemplifica con un caso de gestión participativa, el del Parque Avellaneda, “es una gestión asociada desde hace diez años en el cual hay un acostumbramiento de gestión entre gobierno y vecinos”. Para este tipo de puesta en funcionamiento de prácticas de las cuales no hay experiencia ni referencias para los vecinos y las vecinas de la ciudad de Buenos Aires el Coordinador de Planificación Participativa y Gestión Asociada de FLACSO, señala que “cualquier transformación que se quiera hacer no empieza desde cero a partir de que una ley diga 'a partir de ahora está todo transformado' sino que hay tomar de los procesos históricos lo que ya hay construido para que eso sea un componente de lo nuevo”.
- ¿Cuál es la visión de lo local frente a lo global?
- Es difícil pensar lo local cuando se está en un aglomerado metropolitano como el nuestro, es más fácil pensarlo en sitios con menor número de habitantes en los cuales se puede identificar la estructura social: hay un gobierno municipal, hay comerciantes del pueblo, hay productores locales, está la identidad reconocida de ese pueblo. Teóricamente se piensa en lo local cuando habitantes que se consideran parte de un mismo ámbito, en tanto actores locales, manejan la economía y se reconocen en una identidad. Pero en el caso de Buenos Aires, la economía metropolitana es diferente a la de una pequeña ciudad porque hay una concentración y aglomeración del capitalismo urbano. Los actores no manejan, en este sentido, la economía local porque es difícil distinguirla. Entonces el componente diferenciador en una gran ciudad es lo identitario: una cultura, una historia determinada que fortalece su pertenencia a un territorio. En ese caso, la división de comunas que se hizo tomó los límites barriales como parámetro de territorio comunal, hasta entonces siempre que se delimitaban las comunas siguiendo los distritos electorales, los barrios quedaban partidos al medio.
- ¿Cómo se puede lograr una construcción identitaria en una comuna como la N° 1, en la que conviven barrios como Constitución, Puerto Madero y Retiro, que son tan diversos unos de los otros?
- Hoy, por ejemplo, Puerto Madero, que es un barrio de elite, ya empieza a reclamar como los demás. Puerto Madero aún no tiene una identidad histórica, porque es muy nuevo, pero Monserrat sí la tiene. Esta Comuna 1 es muy particular porque primero, no todo el territorio es residencial, hay muchas oficinas y por otro lado es uno de los más transitados, circulan vecinos del resto de la ciudad y del conurbano.
Las identidades barriales no son iguales unas de otras. Hay sí una identidad comunal que se irá construyendo en la medida que esta empiece a existir. Esa construcción de identidad comunal comienza desde que se trazan los límites, hay que ver cómo juega el proceso de relacionamiento socio-histórico y la asociación de barrios a una comuna determinada. Sólo la práctica de gestión del territorio va a ir otorgando una identidad comunal a los habitantes de esa unidad, que, por otro lado, no van a disolver las identidades originarias. Lo que se hizo en todo caso, es instalar un nuevo modelo de organización política y decisional. La identidad comunal va a ser vacía o llena según sea sólo producto de una decisión legal o producto de una interrelación histórico-social en la cual los miembros de ese territorio se empiezan a vincular a partir de resolver algo en común.
Los sectores más poderosos de la ciudad no quieren que se implanten las comunas para que no haya una intervención de la sociedad en la discusión de lo que tiene que ocurrir en cada barrio. Si las comunas se instalan empiezan a haber competencias concurrentes con el gobierno central, por caso las comunas participarán en la fiscalización y control del uso de los espacios públicos y del suelo. Las actividades que se desarrollan en cada territorio deberán ser consensuadas en la comuna. Participan en la decisión, contratación y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto comunal y en programas locales desarrollo urbano.
Poggiese es claro cuando se refiere a algunas decisiones que el gobierno actual de la ciudad está tomando en algunos barrios “en el caso de la AU3 Macri quiere hacer otro Puerto Madero, si estuviera la comuna él debe discutirlo con la gente del barrio”.
Emergencia Social, Educativa y de Salud
El planteo de estas emergencias no forma parte de la mayoría de los vecinos de la ciudad. Primero es lo que pueden hacer los que se sienten dañados por lo que está sucediendo. Los efectos previsibles de la política de Macri, la eliminación de las políticas sociales, caen sobre el conjunto de la población más carenciada y sobre los que trabajan en el Estado: maestros, agentes comunitarios de la salud, etc. Para que se reconstruya una situación de solidaridad interclasista hay que transformar la conciencia política de la ciudadanía porteña, y esta tuvo un vuelco muy grande de derechización con el ascenso del macrismo, que fue posible gracias al fracaso de las políticas sociales anteriores. Si no se tiene una filosofía de agregación de actores que permita la dilucidación de los conflictos y de un interés común que vuelva a reinstalar las ideas de integración, no se va a poder concretar el número de gente que asimile estas prácticas.
Notas
1 Esta entrevista se realizó el 9 de octubre. A fines de ese mes la Legislatura determinó que el Ejecutivo debe convocar a elecciones de comunas para junio de 2011.
Aymú, Alejandro. ""Discutir Buenos Aires" Entrevista a Héctor Poggiese, Coordinador del programa Planificación Participativa y Gestión Asociada de FLACSO". La revista del CCC [en línea]. Septiembre / Diciembre 2009, n° 7. [citado 2009-12-08]. Disponible en Internet: http://www.centrocultural.coop/revista/articulo/129/. ISSN 1851-3263.
